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探索中国特色的新型城镇化之路  

2015-11-30 11:47:04|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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        前言

        城镇化是人类文明发展的必然趋势, 从自发发展到政策引导, 中国的城镇化速度在新中国成立以来得到快速提升, 这与我国的施政方针有着密切关系。早在1 9 4 5 年的“ 七大” , 毛泽东便提出: “ 如果中国需要建设强大的民族工业, 建设很多的近代的大城市, 就要有一个变农村人口为城市人口的长过程… … ” 其后, 全国人大九届四次会议通过的“ 十五” 计划纲要提出了实施城镇化战略的一系列方针, 各省、市、自治区均确定了相应的城市化目标和政策措施; 2 0 0 9 年末, 中央经济工作会议和中央农村工作会议, 都把推进城镇化作为未来促进中国经济增长和拉动内需的重点。

        国家对城镇化的重视使我国的城镇化发展取得了丰硕的成果, 数据显示, 中国城镇化水平从1 9 7 8 年的1 7 . 9 2 % 提高到2 0 1 2 年的5 2 . 6 % , 平均每年以1 个百分点左右的速度在提高,我国城镇人口已经超过7 亿人, 人民的生活也发生了翻天覆地的变化。但我国的城镇化发展也不是一帆风顺的, 在高速城镇化过程中, 许多“ 城市病” 和“ 农村病” 也相继出现, 严重影响我国的城镇化质量和可持续发展。目前, 我国城镇化发展正处于一个历史性的变革时期, 即从传统的城镇化发展道路向新型城镇化转变, 本文将将总结我国过去几十年中城镇化发展遇到的问题, 辨析新型城镇化的重大变革, 分析现有新城城镇化发展模式, 并探索新型城镇化发展的道路。

        一、崎岖的中国城镇化之路
        在我国的城镇化进程中, 存在着几个突出的问题。

        第一, “ 土地城镇化” 快于“ 人口城镇化”
        城镇化是指农村人口不断向城镇转移,第二、三产业不断向城镇聚集, 从而使城镇数量增加、规模扩大的一种历史过程。反映城镇化水平高低的一个重要指标为为镇化率, 即一个地区常住于城镇的人口占该地区总人口的比例。从城镇化的定义和衡量指标来看, 城镇化应该是一个人口城镇化的过程, 也就是农村人口不断市民化的过程,土地城镇化只是人口城镇化所产生的一个结果。然而, 在中国推进城镇化的过程中, 自上而下的中国式城镇化建设演变成政府主导的新城建设和房地产开发, 土地领先与人口率先实现“ 城镇化” 。这一问题的突出表现有三, 首先, 新城“ 空心化” , 盲目的新城建设没有考虑到城市发展的趋势, 对新城为来预期过高, 导致新城无法聚集足够人员、资源的聚集, 变成一座空城; 其次, 城市“ 二元化” , 大城市规模不断扩大, 大量外来人口涌入,却没有真正变成“ 市民” ,“ 贫民窟” 频现; 第三, 不合理的“ 城市运营” , 中国独特的土地制度和财政制度以及不完善的土地补偿制度使政府将土地交易当作政府财政的重要来源, 通过运营土地, 鼓励开发房地产来实现政府的政绩, 被征用土地的农民无法得到合理补偿、亦无法融入城市生活, 成为新的贫民阶层。

        第二, 城乡二元化问题突出, 城乡差别严重
        在发展中国家由传统农业经济向现代工业经济过渡的历史进程中, 必然出现农村相对落后的生产和生活方式与城市不断进步的现代生产、生活方式之间的不对称的组织形式和社会存在形式, 即所谓“城乡二元结构” 。城乡二元结构是国家发展中的必然阶段, 随着我国城市化发展的推进, 这种二元结构的矛盾在逐渐加剧, “ 农村病” 屡见不鲜。常见的“ 农村病” 主要表现为农村贫穷、基础设施不完善、社会保障机制不健全, 而我国城市化发展增添了“ 空心村” 、“ 留守儿童” 等新的“ 农村病” 。

        第三, 城市建设缺乏特色, 大多“ 千城一面”
        在城镇化过程中, 没有认识到城市功能、产业、品牌等软性规划的重要性, 片面追求工业产值的增长, 而忽略了城市自身的优势和独特资源禀赋, 造成巨大资源浪费的同时, 也使城市陷入“ 千城一面” 的困境,许多城市发展到一定水平后就进入了瓶颈期, 一些城市甚至随着资源的枯竭而逐渐衰落下去。这些问题的产生与我国城镇化建设经验不足有很大关系, 许多早期政府主导开发的城镇没有看到城市规划中定位、产业、品牌等软规划的重要性, 只关注“ 工业兴市” 、“ 艰苦奋斗” , 虽然在一定时间里取得了丰硕的成果, 却无法实现可持续发展。

        第四, 摊大饼式城市发展, “ 城市病” 频发
        中国的城市建设被戏称为“ 摊大饼” 式发展, 以北京为例, 当前北京城区面积至少相当于建国初期的8 倍, 这种城市面积的扩大自然与越来越多的人口聚集分不开, 这种城市发展模式成为许多“城市病” 的根源, 如垃圾成堆、城市污染、交通拥堵、房价畸高等。另外, 在早期的城市建设中消耗了大量的土地、能源、水等资源, 也带来了诸多污染问题, 环保部数据显示, 中国9 0 % 的城市地下水不同程度地遭受到有机和无机有毒有害污染物的污染。

        二、新型城镇化“新”在何处?
        城镇化是历史的必然趋势, 是实现现代化的必然过程, 是我国全面建成小康社会的必然要求。发达国家的城镇化率一般在7 5 % - 8 0 % , 而我国距离这一比例还有至少2 0 个百分点的发展空间。在国际经济发展总体放缓的趋势下, 城镇化建设成为扩大内需的重要抓手, 是我国社会经济保持健康发展的基础。因此, 我国城镇化走到了一个重要的历史关口, 接下来的城镇化道路该如何走? 究竟是沿着过去的城镇化道路继续往前走, 还是在吸取经验教训, 走一条新的城镇化道路? 中央政府总结我国在过去进行城镇化建设中出现的问题, 中央政府及时纠偏改正, 与时俱进, 不断探索适合中国国情, 促进高速城镇化发展的途径。十八大报告中七次提到“ 城镇化” , 并且明确提出: 坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路, 推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调, 促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。

        什么是中国特色新型城镇化? 目前, 对新型城镇化仍然没有一个明确的界定, 笔者认为, 新型城镇化应该是内涵极其丰富的,而随着新型城镇化的不断深入, 其内涵也会不断充实创新。从现有认识来看, 新型城镇化概念主要是针对我国在过去进行城镇化实践中所出现的重大问题而提出来的, 是我国城镇化道路发展到瓶颈时期的升级版本。结合城镇化建设中的主要问题, 我们认为新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化, 是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。新型城镇化的核心在于不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价, 着眼农民, 涵盖农村, 实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化, 促进经济社会发展, 实现共同富裕。

        根据十八大报告中关于新型城镇化的阐述, 新型城镇化的总体目标应是城镇化与我国新型工业化、信息化和农业现代化能够更好地相协调, 在全面小康社会建设中能够更好地发挥作用。在总体目标的指引下, 针对过去我国城镇化道路中遇到的重要问题, 笔者认为, 新型城镇化必须对过去城镇化的一些理念和做法进行纠偏, 主要表现在以下六个方面:

        第一, 关注人群就业, 解决人口城镇化
        新型城镇化必须由过去制约外来人口融入城镇向稳步将转移人口市民化转变, 积极吸引农村剩余劳动力进城, 并让农民工转变成新市民, 不断提高城市人口在整个人口中的比重。同时,应该看到的是, 人口城镇化鼓励农民进城, 并不是主张大规模人口迁移, 而是鼓励就近择业和就地城镇化。

        第二, 关注城乡协调, 推进城乡一体化
        城乡二元化是城镇化发展的主要矛盾,新型城镇化必须破除城乡二元结构, 其本质要求就在于推进城镇化的过程中, 同时推进农村现代化, 缩短城市与乡村生活质量和社会保障的差距, 使城市与乡村仅在生产、生活方式上存在差别, 同时加强城市和农村的互动, 实现互利共赢, 避免出现因城镇化导致农村衰败的情况。新型城镇化建设要与社会主义新农村建设齐头并进, 逐步形成大中小城市、小城镇、中心村、自然村和谐互动的城镇体系。

        第三, 关注产城互动, 发展特色城镇化
        人口聚集的基础和根本动力来自于产业发展和经济增长, 而不是仅仅依靠宽阔的公路和漂亮的住宅区。新型城镇化必须明确产业和城镇化之间的关系, 以产业发展为先导, 不可本末倒置。在推进城镇化进程中,政府要注重特色优势产业的培育, 形成特色品牌, 从而提高城市竞争力和影响力, 也有力与城市特色的塑造, 建设独一无二的城镇。同时, 新型城镇化要尊重市场这只“ 看不见的手”在城镇化建设中的作用, 政府可以引导, 但不能过分干预, 要充分发挥市场的基础性作用, 发挥农民、市民、企业在城镇化中的主体作用。

        第四, 关注集约节约化, 打造生态宜居城镇
        新型城镇建设由过去的粗放方式开发向集约化发展转换, 由过去的过分注重经营城市向服务市民转变。过去我国很多城镇建设比较粗放, 占用土地过多, 集约化程度不高, 甚至许多地方政府通过土地买卖建新城, 通过土地财政获取利益, 这样不仅造成了土地资源的浪费, 也极大地影响了新城建设质量,基础设施配置匮乏。新型城镇化必需避免资源浪费, 关注生态, 走低碳化道路, 推进资源节约型和环境友好型社会建设, 走科学发展的道路。

        第五, 关注城镇集群化, 建设互利互动城镇群
        前文提到要“ 产城互动, 打造特色城镇” , 在关注特色城镇建设的同时, 要从全局把握, 实现城镇间的差异化发展, 以小城镇间的合作, 实现大城市的功能, 形成具有集体竞争力的城镇体系。城镇群和发挥大城市的集聚功能, 又能避免大城市不可避免的“ 城市病” 发生, 可成为新型城市化道路上的重要探索。

        三、典型的城镇化模式解读
        这些年来在全国先后出现过各种新型城镇化的改革尝试, 例如天津模式、成都模式、广东模式以及江苏模式和浙江模式。从共同性来看, 分析人士将之总结为: 工业向产业园区集中, 农地向集约经营集中, 村民向新型社区集中和土地有偿转让使用。鉴于此, 各地的共同经验可能会集中整合, 作为全国性规范推出。

        1 、成都模式
        以大城市带大郊区发展成都模式。成都是典型的大城市带大郊区的发展模式。其主要做法是对土地确权颁证, 建立农村土地产权交易市场, 设立建设用地增减指标挂钩机制。以发展较好的区域作为起步点, 确立优势产业, 形成以市场为导向的产业集群。另外再配以农民的公共服务和社会保障, 提高农民的生活水平。

        2 、天津模式
        以宅基地换房集中居住天津模式。天津的小城镇发展主要又分为四种子类型: 整体推进型、都市扩散型、开发拓展型和“ 三集中” 型。其主要做法为乡镇政府主导的“ 以宅基地换房” , 先解决搬迁农民的安置问题, 然后通过土地集约增值的收益发展地区产业, 解决农村居民的就业问题。将农民的集中居住与城镇化、产业化有机结合。

        3 、广东模式
        通过产业集聚带动人口集聚广东模式。广东模式又可以分为两条主线: 一是珠三角模式, 即以乡镇企业和民营企业集中的中心镇为发展依托; 二是山区模式, 即围绕着县城, 发展专业镇。珠三角模式的主要做法是通过产业集聚带动人口集聚, 进而实现城市周边地区的快速崛起。

        4 、苏南模式
        以乡镇政府为主组织资源苏南模式。苏南地区采取以乡镇政府为主组织资源方式。政府出面组织土地、资本和劳动力等生产资料, 出资办企业, 并由政府指派所谓的能人来担任企业负责人。苏南模式的主要特征:农民依靠自己的力量发展乡镇企业; 乡镇企业的所有制结构以集体经济为主; 乡镇政府主导乡镇企业的发展。

        5 、温州模式
        以个体私营企业为主体温州模式。温州模式是以个体私营企业为主体、迅速发展为推动力的区域经济发展模式。在温州, 当地政府扶持个体私营经济, 这是改革开放后地方政府有了自己可追求的利益, 利用本地区可利用的资源, 发展地域经济的方法。

        四、探索新型城镇化之路
        推进新型城镇化是一个系统工程, 需要我们有宽广的视野和长远的战略眼光, 需要厘清思路, 采取一系列战略措施, 可以概括为“ 规划引领、产业支撑、品牌塑造、集群创新、开放协作” 。

        第一, 规划引领
        在推进城镇化过程中, 要高度重视规划的引领作用, 要加快制定全国的城镇化发展战略规划、城镇体系规划、大区域城镇群规划, 各个城市的发展战略规划( 概念规划) 、经济社会发展规划、土地利用规划、总体规划、建设规划、产业规划、环境规划等。要做好各层次规划的协调衔接和落实。

        第二, 产业支撑
        在城镇化要靠产业来支撑, 要建立在工业化的基础上。没有产业支撑或工业化的城镇化必定是空心的、畸形的、不可持续的。所以每一个城镇都必须重视产业发展, 发展特色优势产业, 形成合理的现代产业体系。

        第三, 品牌塑造
        在城镇化过程中, 每个城市都要塑造自己独特的区域品牌、产业品牌、产品品牌、企业家品牌和园区品牌等, 形成独特的品牌体系。通过品牌来提高附加值, 提升城市竞争力。塑造城市品牌包括设计城市精神、宣传口号、节会活动、城市标识等。

        第四, 集群创新
        通过推进城市的集群发展, 形成分工协作的城市网络体系。同时, 在分工协作中,每个城市要突出自己的特色, 创新发展思路, 推进城市制度创新、发展模式创新、技术创新、产业产品创新等。通过这些创新提升城市的竞争力和城市的品质。

        第五, 开放协作
        每个城市要有开放的视野和思维, 积极主动参与经济全球化竞争, 参与产业链的国际分工协作, 分享全球分工协作的好处。只有参与国际分工协作, 城市才能在国际分工体系中占有一席之地, 才能不断提升自己的国际竞争力。

 


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